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试论农村集体经济组织成员资格认定 --以社会保障为视角
  发布时间:2015-10-26 16:26:15 打印 字号: | |

 试论农村集体经济组织成员资格认定--以社会保障为视角1)

 
天津二中院 刘建奇
 
    随着我国农村城镇化的快速推进,农村土地特别是城乡交接地区的农村土地被大量征收,农村土地被征收的对价亦快速上涨,相应集体经济组织成员资格的重要经济利益愈发显现,在农村城镇化建设过程中,农村集体经济组织成员资格涉及到农民是否有资格取得农村土地补偿款这一核心利益。农村集体经济组织成员资格认定是我国农村基层民主自治的范畴,目前我国立法层面对农村集体经济组织成员资格认定缺乏明确的效力性规定,应确定从社会保障角度认定农村集体经济组织的成员资格。目前由审判权介入应该是目前我国体制中比较合理的方式。但是公权力介入自治领域一定有相应的限度,本文将试着从社会保障为视角分析农村集体经济组织成员资格的认定问题。
    一、农村集体经济组织与其成员资格
    (一)农村集体经济组织的概念和法律依据
    农村集体经济组织是我国的历史制度所创造的概念,很多重要法律规定中出现农村集体经济组织的描述:《宪法》 第八条规定:农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定,村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。《中华人民共和国物权法》第六十条规定,属于村农民集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。分析上述法律规定,发现农村集体经济组织在我国的法律体系中是比较尴尬的一个概念,农村集体经济组织的念概在包括《宪法》在内的多部法律有所提及,但是无论是立法层面、司法实务和学术界都没有明确和统一的概念。有学者指出,法律规定没有对“农村集体经济组织成员”的资格做出规定,也没有明确规定成员资格的认定标准抑或确认机构。鉴于农村集体经济组织的历史性,所以笔者认为用现行法律法规明确农村集体经济组织的概念是不现实的,但是我们可以将农村集体经济组织的法律意义的功能确定。
    (二) 农村集体经济组织的法律功能和主体资格
    农村集体经济组织在法律上的属性学界大致有两种认识,一是农村集体经济组织是农村集体土地及财产的所有权人,“在存在集体经济组织的情况下,以该组织为集体土地所有权主体;在不存在集体经济组织的情况下,以村民委员会或者村民小组为集体土地所有权主体。”2);二是农村集体经济组织是农村集体土地的代理人或管理人,并非权利主体本身。其实这两种学说本质上并无差别,只是因为对农村集体经济组织的定义本身的不同而不同,从法律规定特别是土地征收工作以及司法审判工作中,农村集体经济组织均是作为农村集体土地的所有人出现的,由其与土地征收人签订相关协议;而农村集体经济组织成员是与农村集体经济组织进行利益的分配。这里要说明一点,在司法实践中,大部分农村集体经济组织的应诉主体是村民委员会,虽然法律层面村民委员会和农村集体经济组织并不相同,但是基于我国的现状,在没有“合作社”、“村民小组”等明确农村集体经济组织的情况下,由村委会作为诉讼主体显然是唯一选择,而在权利义务归属上也是对应的。
    二、农村集体经济组织的历史
    从历史上看,农村集体经济组织是上世纪五十年代产生的,第一阶段是互助组组织形式,互助组一般是由几到几十农户在个体经营的基础上,以自愿、互利为原则建立,其互助组成员的土地及其他生产资料属于农户私有。第二阶段是农业生产合作社,初期农业生产合作社是农民以土地入股,统一经营,土地等农业生产资料属于农民所有,合作社享有使用权;后期土地等生产资料所有权属于全体社员共有,报酬按照社员所参加集体劳动的情况分配。第三就阶段是人民公社组织,人民公社组织是在“大跃进”时期形成的农村集体组织,该组织具有政治性和经济性双重性质,实行集体劳动统一分配,实行绝对平均主义农民个体失去了对生产资料的所有权,同时也没有参与经营管理的权利。现有的农村集体经济组织模式是第四阶段家庭联产承包责任制,家庭联产承包责任制是指农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。其基本特点是在保留集体经济必要的统一经营的同时、集体将土地和其他生产资料承包给农户,承包户根据承包合同规定的权限,独立作出经营决策,并在完成国家和集体任务的前提下分享经营成果、一般做法是将土地等按人口或劳动力比例根据责、权、利相结合的原则分给农户经营。承包户和集体经济组织签定承包合同。此种模式在确定土地集体所有的基础上以家庭为单位可以获得承包权,是以家庭为单位的生产资料分配方法。
从历史上看,农村集体经济组织更多的是经济组织,是农业生产的制度。农村集体有集体土地等生产资料的所有权,农村集体经济组织可以代表集体行使所有权。农村集体经济组织成员资格是以家庭为单位,每个家庭可以承包土地。
    三、现实中农村集体经济组织成员资格认定方式
    农村集体经济组织成员资格的认定法律依据缺失是主要问题,而制定农村集体经济组织成员资格的认定规则的有权主体也争议较大,现下面列举如下几种情况:
    (一)山东省人大制定地方法规
    山东省第十届人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》,其中第六条规定了农村集体经济组织成员条件:“符合下列条件之一的本村常住人员,为本集体经济组织成员:(一)本村出生且户口未迁出的;(二)与本村村民结婚且户口迁入本村的;(三)本村村民依法办理领养手续且户口已迁入本村的子女;(四)其他将户口依法迁入本村,并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,接纳为本集体经济组织成员的。”
    (二)广东省政府规定
    广东省人民政府《广东省农村集体经济组织管理规定》于2006年7月14日广东省人民政府第十届95次常务会议通过,于2006年8月9日以广东省人民政府令第109号正式发布。其中第十五条规定:原人民公社、生产大队、生产队的成员,户口保留在农村集体经济组织所在地,履行法律法规和组织章程规定义务的,属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起,集体经济组织成员所生的子女,户口在集体经济组织所在地,并履行法律法规和组织章程规定义务的,属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起,户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民,按照组织章程规定,经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格;法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的,从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的,其成员资格随之取消;法律、法规、规章和组织章程另有规定的,从其规定。
    (三)天津、重庆市高院指导意见
    天津市高级人民法院制定《关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》、重庆市高级人民法院制定《关于农村集体经济组织成员资格认定的指导意见》,两家高级人民法院分别制定地方性司法指导意见作为农村集体经济组织成员资格的认定标准,对农村集体经济组织成员资格的认定标准、取得及丧失资格均有较为全面的规定。
    各地分别通过不同的立法模式探索制定农村集体经济组织成员资格的认定标准,也有部分地区还没有任何效力性规范性文件就认定标准做出规定,导致认定标准各地不统一,甚至同地不同案掌握标准也不一致,对于关系到农民基本权利的事项出现如此情况显然是应该避免的。
 
    四、农村集体经济组织成员资格认定标准
    在前文介绍的几种认定模式以及学术领域,认定农村集体经济组织成员资格的标准大致有以下几种学说:
    (一)户籍登记主义,即公民是否具有农村集体经济组织成员资格以该公民的户籍所在地作为唯一标准。判断公民农村集体经济组织成员资格以公安机关户籍登记信息为准,此种判断标准最大的优势是标准明确且具备公文书作为证明,是判断标准中最明确的一种。
    (二)是事实主义,即以公民是否在农村集体经济组织中长期生活为标准。事实主义是对户籍登记主义的批判和修正,在实践中以是否于农村集体经济组织中长期生产生活为标准确定具有成员资格。此种认定标准显然已经意识到了仅以公安机关的户籍登记信息的形式要件认定农村集体经济组织成员资格的不妥,认定是否具备成员资格应考虑实质要件。
    (三)是权利义务主义,即认定公民是否具有农村集体经济组织成员资格时考虑该公民是否已经享有的农村集体经济组织成员相应的权利以及是否履行了农村集体经济组织成员的义务。
    笔者认为以上标准均是学术界和司法实践中有意识的总结和提炼,三种标准均有一定合理性,但是都存在不同程度的偏颇。户籍,是指国家主管户政的行政机关所制作的,用以记载和留存住户人口的基本信息的法律文书。从相关法律规定和定义来看,户籍是对自然人按户进行登记并予以出证的公共证明簿,记载的事项有自然人的姓名、出生日期、亲属、结婚、离婚、收养、死亡等。它是确定自然人作为民事主体法律地位的基本法律文件。从逻辑上看,户籍应该是对于公民基本信息的记录,如果户籍信息包括农村集体经济组织成员信息,户籍登记应是证据而不是依据。登记主义认定以户籍作为认定公民是否具备农村集体经济组织成员资格的标准是违反逻辑的,虽然在我国现实社会生活中如此认定非常明确且基本准确,但是不应作为认定农村集体经济组织成员资格的标准。事实主义强调的是公民生活的外在表现形式,但是长期生活是很难准确界定的标准,且过于重视外在形式。权利义务说具备较强的法律逻辑,但是农村集体经济组织和其成员之间并非完全平等,很难类比与双务合同的权利义务对等来判断成员资格的具备与否,特别是对于新生婴儿以及外出打工的大量农村公民很难合理判断权利义务的履行情况。
    鉴于农村集体经济组织本身具备较强的历史发展性,随着时代的发展农村集体经济组织成员资格的内涵亦应有所变化。笔者认为在我国城乡二元制体制下,农村集体经济组织成员资格是农民的社会基础保障,是国家赋予农民的最核心权利。农民集体对土地享有多有权是农民的最核心利益,也是现行城乡二元制制度下农民最大的比较优势。应该从社会保障角度重新认识农村集体经济组织成员资格。
    五、建议关于农村集体经济组织成员资格的认定的原则
    (一)基本保障原则。随着社会的不断发展,农村集体经济组织成员资格的核心内涵也应随之变化。在历史上农村集体经济组织成员是实行家庭联产承包责任制模式下的产物,土地作为核心的生产资料归农村集体经济组织所有,成员有资格以家庭为单位承包土地进行农业生产。笔者认为农村集体经济组织成员资格是我国农民的基本权利,是基于出生获得的权利,具有保障性和不可替代性。公民享有农村集体经济组织成员资格相当于其享有农村集体土地所有权的成员权,是现行城乡二元体制下农民最基本的社会保障。只要自然人没有加入城镇化社会保障体系,就应该具有基于出生获得的农村集体经济组织成员资格。
    (二)资格唯一原则。鉴于农村集体经济组织成员资格是农民的基本保障,任何一个公民只能同时取得唯一的基本保障。公民最多只能享有一个农村集体经济组织成员资格,不能同时享有二个以上农村集体经济组织的成员资格。同时,如果该公民加入了城镇化社会保障体系,那么相应就失去了原有农村集体经济组织成员资格,不得继续保留。
    (三)不得剥夺原则。因农村集体经济组织成员资格是对农村公民的基本保障,任何机关以及农村集体经济组织不得以任何方式予以剥夺,包括是否为成年人、是否生活在农村集体经济组织地域内,是否为婚生子女或是否为计划生育指标子女等。如果农村集体经济组织成员不履行组织所要求的义务,可以在农村集体经济组织进行利益分配时予以抵扣,不得剥夺农村集体经济组织成员资格。
    (四)司法救济原则。
    前文提到农村集体经济组织成员资格认定的方式和规则均有较大不同,笔者认为具体到农村集体经济组织成员资格认定纠纷的救济渠道应该是司法权救济。司法实践中就农村集体经济组织成员资格确认纠纷存在几种情况:
    1.以农村集体经济组织成员资格属村民自治范围为由不予受理。《最高人民法院关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的批复》规定:农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议,不属于平等主体之间的民事法律关系,不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议,人民法院依法不予受理,应由有关行政部门协调解决。部分法院据此认为农村集体经济组织资格认定纠纷应由行政部门解决,并非为平等民事主体之间的权利义务关系,不属于法院受理范围。
    2.公民和农村集体经济组织之间对公民是否具有农村集体经济组织成员资格的纠纷通过民事诉讼程序予以调整。民事案由中有侵犯经济组织成员权益纠纷,证明侵犯经济组织成员权益属于民事法律关系,由此推定应由民事法律关系予以调整。
    3.通过行政诉讼予以调整。持此观点认为农村集体经济组织作为当事人,在司法实践中往往是村民委员会;其和农村集体经济组织成员之间并非平等民事主体,虽然村民委员会并非我国行政诉讼法明确规定的行政主体,但是应更接近行政诉讼的性质,应通过行政诉讼审理。
    笔者认为应通过民事诉讼程序审理农村集体经济组织成员资格确认纠纷,主要理由是现代司法要求权利可救济,而关系到农村居民生活基本保障的权利自然应该拥有救济渠道;而农村集体经济组织作为经济组织显然不属于行政机关,在法律层面体现的就是组织的经济性,那么该组织虽然和其成员之间似乎并非平等,可以类比公司和股东之间纠纷,还是民事主体之间的权利义务关系,应由民事诉讼程序审理。且村民小组或村委会作为行政诉讼的主体在法律上存在障碍,行政机关应该有法律规定,而村民小组或村委会是村民自治组织,并不具备行政机关的法律特征。
    六、结语
    城乡二元制体制是我国实行的公民分类方法,城镇居民和农村居民在方方面面存在着不同的权利义务,就社会保障方面,城市居民的社会保障体现在社会保险、医疗保险、低保等保障制度;而农村集体经济组织成员在社会保障层面,大打落后于城镇居民,其社会保障资源相对较为缺失。是农村居民有着几乎是唯一的比较优势,就是集体土地所有权,而农民能够享有集体土地所有权的方式就是成为集体经济组织成员。农民具备农村集体经济组织成员资格是农民的核心保障,是一种基本权利,特别是在城镇化进程中如果集体土地被征收则意味着巨大的经济利益,农村居民是否为农村集体经济组织成员亦会对个人的经济利益影响巨大。
 
 


1))获天津法院系统二○一四年度学术讨论会优秀奖。
2)王卫国著:《中国土地权利研究》,中国政法大学出版社1997年第1版,第111页。
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责任编辑:天津二中院