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行政诉讼中的和解撤诉问题研究
  发布时间:2015-11-02 12:25:05 打印 字号: | |

 行政诉讼中的和解撤诉问题研究1)

天津二中院行政庭课题组2)
 
    行政诉讼中的和解是指法院在审理行政案件过程中主动积极在各方当事人之间协商、调停、沟通,最终以原告撤诉的方式结案。行政诉讼作为解决“官民”矛盾的法律制度,对协调公共权力和私人权利冲突、维护社会稳定方面责任重大。2008年2月1日起施行的《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》确立了行政诉讼撤诉的具体审查规则。由此,行政诉讼和解撤诉成为解决行政诉讼高上诉率、实质化解行政争议的重要手段。但司法实践中,由于制度细则的缺失,在以和解方式解决行政争议方面仍存在不少问题。因此,本课题组以近五年我院行政案件和解机制运行情况为切入点,针对和解机制中存在的问题、产生的原因进行专题调研,探索完善行政和解机制,提出提高行政案件撤诉率的途径方法。
    一、我院行政和解机制的基本建制情况
    近年来,为解决日益增长的行政纠纷需求,我院对行政诉讼和解机制进行了积极探索,充分发挥司法能动作用,出台了指导行政诉讼和解的相关规定。
    (一)倾力构建机制,夯实行政诉讼和解工作基础
    行政诉讼和解工作的基础是司法与行政的良性沟通机制。为此,我院与行政机关共同创建沟通平台,出台了一系列相关机制。一是建立重大案件协调机制:对一些复杂敏感案件,尤其是影响面广、具备连锁反应的群体性行政诉讼案件,我院与政府部门积极沟通、群策群力,力求用协调方式将行政争议化解在萌芽状态,保障社会稳定;二是建立信息共享机制:由我院行政审判庭与政府部门积极交流有关信息,通过信息沟通及时了解重大敏感类案件的处理情况,为和解工作奠定信息基础;三是建立工作交流机制:定期与行政机关举行座谈会,对行政执法以及行政审判中遇到的普遍性问题、重大问题、疑难问题等共同调查研究,形成共识与合力;四是积极探索多元化行政纠纷协调机制:拓宽调解渠道,充分发掘社会资源,支持行政机关、行业协会、专家律师等积极加入到行政和解工作中,并将和解在行政诉讼每个环节上前置,实现和解人员及和解手段的全覆盖;五是构建主动服务机制:积极开展司法延伸工作,主动了解、帮助行政机关解决行政管理中的法律难题,以司法经验协助行政机关提高决策科学性,从源头上预防行政争议。
    (二)创新工作方法,增强和解工作实效性
    行政诉讼和解的实效性,关键在于找准和解突破口。近年来,我院注重和解方式上创新:一是建立全程协调机制:将和解贯穿于庭审的同时,对于某些事实清楚、争议不大的行政纠纷,在庭审前就与有关行政机关协调,使其主动变更具体行政行为,或在立案时向原告说理释法,劝其息诉。二是注重发挥集体合力:针对不同案件情况选择最合适的协调人员,凸显集体智慧和协调优势。一般情况下,多数行政诉讼由法院主持协调和解的,但对争议焦点主要在行政相对人和第三人之间的纠纷,我院积极协调行政机关共同进行和解工作,由行政机关为主、法院辅助,在厘清事实、明确责任的前提下进行和解。对敏感性群体案件由法院和行政机关联手进行和解。三是注重吸收基层组织参加:和解过程中,我院积极邀请行政相对人所属的街道办、村委会及其他相关职能部门人员参加,增强和解实际效果。
    二、我院近五年来行政诉讼和解撤诉基本情况分析
    行政诉讼和解成功的标志是原告(行政相对人)申请撤诉,为反映我院行政和解机制运行的成效,课题组选取了近五年审理的行政案件,并梳理分析了和解撤诉情况:
    (一)行政案件协调和解撤诉的数量与成效
    2010年至2014年间,我院审结各类行政案件共1183件,其中和解撤诉的89件,占比7.52%,具体情况如下:
 
2010年-2014年天津市第二中级人民法院行政案件撤诉情况

 

年份
2010年
2011年
2012年
2013年
2014年
一审撤诉案件数
0
0
0
0
1
一审结案数
7
0
3
3
1
二审撤诉案件数
22
27
12
24
3
二审结案数
330
340
116
230
131
撤诉案件总数
22
27
12
24
4
总结案数
337
340
130
244
132
撤诉率
6.53%
7.94%
9.23%
9.84%
3.03%
 
    由上图统计分析可知,我院行政案件撤诉情况具有以下特点:
    1、撤诉率较低。多年来撤诉率一直没有超过10%,尤其2014年撤诉率仅为3.03%,远低于我院审判管理指标要求的10%的撤诉率。撤诉率低位徘徊的原因,除了行政案件本身争议大、协调难,行政和解机制不健全也是重要原因。
    2、撤诉率波动幅度较大。2010年撤诉率为6.53%,但2011年达到了7.94%,而2014年又降低到3.03%。这一方面是由于群体性诉讼较多,某一时期内群体性案件若得以和解,撤诉率会突然上升;另一方面是案件类型对撤诉率的影响较大,某一时期内容易和解的案件若收案少会导致撤诉率下降。
    3、一审撤诉数量少。近五年我院仅有一件一审行政案件得以和解撤诉。这一方面是因为受理的一审行政案件数量少,另一方面是我院一审行政案件案由主要是对海关处理决定不服,而海关行政案件往往经过复议等多个程序,矛盾激烈,可和解空间小。
    (二)行政案件和解撤诉类型分析
 
2010年-2014年天津市第二中级人民法院行政案件撤诉类型情况
年份
2010年
2011年
2012年
2013年
2014年
总计
城建
15
22
3
7
0
47
房屋登记
3
2
0
0
1
6
劳动和社会保障
1
0
1
3
1
6
民政
1
0
1
1
0
3
道理桥梁
1
0
0
0
0
1
规划
1
0
0
0
0
1
治安
0
2
5
1
0
8
土地
0
1
0
0
0
1
税务
0
0
1
0
0
1
工商
0
0
1
1
0
2
交通
0
0
0
11
0
11
海关
0
0
0
0
1
1
其他
0
0
0
0
1
1
 
2010年-2014年天津市第二中级人民法院行政案件撤诉类型情况
年份
2010年
2011年
2012年
2013年
2014年
总计
行政处罚
0
3
7
13
0
23
行政登记
3
2
1
0
1
7
行政许可
12
3
0
0
0
15
行政强制
1
0
1
1
1
4
行政确认
2
0
1
3
1
7
行政不作为
1
1
0
1
0
3
行政侵权
1
0
0
0
0
1
行政裁决
1
17
1
5
0
24
行政赔偿
0
1
0
0
0
1
行政处理
1
0
1
1
1
4
 
课题组分析发现,能够和解撤诉的案件类型一般具有以下特点:

    1、从行政管理范围看,城建类案件和解撤诉率最高。形成原因主要有两方面:一是城建拆迁类案件涉及稳定及民生,各级政府尤为重视,协调中投入大量精力,甚至突破法律规定给予相对人补偿;二是法院与城建管理部门建立了良好的协调机制,和解工作进行顺畅。
    2、从行政行为种类看,行政裁决案件和解撤诉率较高。这是因为该类案件中具体行政行为所指向的对象是原告与第三人之间的民事关系,若诉讼中原告与第三人已达成合意,行政裁定也就失去了存在的基础与意义,原告自然提出撤诉。
    3、新型、复杂案件的撤诉率较低。新型、复杂案件在立法上属边缘性问题,缺乏针对性的法律规定,原告起诉往往没有明确法律根据,对诉讼结果也缺乏明确判断标准。同时,法院自身对如何判决也颇感棘手,这种情形下难以找到和解切入点,因此和解撤诉也就较少。

    三、行政案件和解撤诉中的现存问题分析
    (一)规范化程度不高
    目前,虽然司法和行政良性互动机制已经建立起来了,但相关规范性文件并没有制定,缺乏明确统一的规范。日常协调工作大多靠自觉性,导致实际工作中做法多种多样。由于和解工作没有统一指导原则,审判人员往往底气不足,和解工作的进程和效果受到限制。
    (二)推行行政和解缺乏法律依据
由于和解机制无法可依,和解工作往往借托当事人意愿,协调和解工作在很多情况下受制于各方压力,不得不为却又没有统一规定。立法对行政诉讼调解持否定态度,司法实践中易出现“以压促调”、“以诱压调”、“以拖压调”、“和稀泥”等不良现象。
    (三)和解协议法律效力缺失
    《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》赋予了行政诉讼原被告和解撤诉的权利,但并未规定和解协议的效力。司法实践操作上,行政诉讼案件和解后仅有原告撤诉这一种裁决表现方式,无法体现和解工作解决的具体问题及各方当事人约定,和解协议也仅具一般合同的法律地位,不直接具备强制执行力。因此,一方面当事人可能背弃和解承诺,导致案结不能事了;另一方面,当事人出于对和解协议的不信任,在达成和解意向后,往往以纠纷解决到位作为撤诉条件,导致部分案件因审限原因无法撤诉结案。
    (四)案件协调运用不当导致司法监督减弱
    有的行政机关为免于承担败诉责任,以牺牲公共利益或他人利益为代价,换取原告和解,从而达到息讼之目的。法院若对和解协议缺乏必要的司法审查,易导致公权力滥用。
     (五)审限过长,影响司法效率
    协调和解意味着法官需要做大量工作,甚至和解协议的履行工作,特别是对一些矛盾激化的案件、群体性案件有时还需“冷处理”,大大增加法官工作量,导致审限过长,影响司法效率。
    四、行政案件和解撤诉问题的成因探究
    (一)法院层面
    1、行政和解缺乏发现机制
    目前来看,各级法院行政庭基本很少设立和解发现机制,主要靠承办法官的责任感找出可和解案件、和解理由、和解方案。这意味着主审法官及合议庭一旦疏于对行政和解事由的审查,就无法找出和解理由,也无法提出详细合理的和解方案,以至某些本可经协调和解的案件以判决方式结案。
    2、行政和解缺乏联动机制
行政案件往往不是一件孤立纠纷,不少行政纠纷刚开始是由于民事权益的纷争而渐渐演变为行政案件,甚至最终转化为刑事案件。当事人进行行政诉讼时,行政纠纷与民事纠纷已被不同部门处理过,这些一手资料和相关工作人员可为和解工作提供非常大的帮助。然而,目前行政和解工作还没有与其他部门的矛盾纠纷处理工作形成联动机制,相对独立的工作限制了和解效能的发挥。
    (二)当事人层面
    1、来自行政相对方的阻力
    一是原告对法院不信任:原告往往穷尽其他途径解决争议不能,才不得已进行行政诉讼。对于这最后的选择,他们往往期望较高,希望法院作出于己有利的判决。对于协调和解工作,原告总存有疑虑,认为法院会袒护行政机关,因此往往不愿配合。二是原告诉讼目的不在于谋求某种现时利益:一部分原告是为得到一个“说法”,起到示范作用,或通过诉讼否认一些政策性规定,这类案件,若原告坚持诉请则无协调可能性。三是原告期望值过高:一些原告自以为稳操胜券,漫天要价,导致协调和解失败,征地安置补偿和房屋拆迁补偿案中这类情况较为普遍。
    2、来自行政机关的阻力
    一是重视程度不够:一些行政机关领导对和解欠缺重视,行政首长往往不直接参加和解工作,而是安排手下工作人员处理,导致原告认为被告缺乏诚意,而当原告有和解意向时,被告应诉人员只能层报审批,耽误时间,丧失最佳和解时机。二是维护“大局”的压力:被告以案件涉及党委政府中心工作及社会稳定为由,要求法院维护“大局”,维持行政机关错误的行政行为,不同意和解,导致法院在办案过程中承受巨大压力。
    3、来自行政诉讼代理人的阻力
    实践中,代理人对行政和解带有抵触情绪,不愿配合法院和解工作,原因主要有三:一是行政案件公民代理现象普遍:新民诉法取消了公民代理,但行政诉讼法的修订没有跟上步伐,公民代理现象普遍,这在拆迁征收类案件中明显。如我院审理拆迁征收类案件中,往往原告代理人都是天津市老信访户,在代理案件过程中,不仅起不到协调、缓解矛盾的作用,反而一味激化矛盾,妄图通过矛盾激化达到个人目的。二是经济利益考虑:协调和解案件会减少代理人的诉讼收入。三是代理人担心配合法院和解工作后会遭到当事人的误解。
    (三)法律规范层面
    1、法律方面的限制
    我国行政诉讼法第五十条明确规定人民法院审理行政案件不适调解。这造成法官在开展行政纠纷协调和解的时候谨小慎微,生怕触犯警戒线。这一条禁止性法律规定已成为目前法院构建和完善行政诉讼协调和解机制中最大的法律限制。
    2、行政案件和解机制缺少法律明确支持
    合理妥善地解决行政纠纷在很多时候都少不了当事人以外的其他单位和个人的理解与配合。但我国行政诉讼法并没有规定原被告以外的其他单位和个人对此负有法律义务,这不可避免地降低了行政诉讼协调和解的成效。
    五、完善行政协调和解机制的建议
    (一)合理界定行政和解的适用范围
    由于行政案件和解涉及公共利益及公权力的处分,必须符合依法行政要求,因此需受到严格条件限制,除了程序上要符合和解本身条件外,还须具备两个实质条件:当事人对和解事项具有处分权及和解协议不违法。基于条件限制,行政和解的主要适用范围应限定在以下案件中:一是行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权案件,二是行政赔偿、行政补偿案件。
    (二)完善司法与行政的良性互动机制
    一是与政府法制部门联合制定《关于完善行政与司法协调和解机制的意见》,以正式文件确定行政和解制度的实施效力。二是完善行政诉讼司法建议制度,对于行政行为违法而通过和解结案的案件,应发出司法建议,保障司法监督权的行使。三是落实行政机关负责人出庭应诉制度。
    (三)健全行政案件诉前协调机制
    行政诉前协调机制能有效发挥司法和行政双重作用,使矛盾化解在萌芽状态,包括以下几个组成部分:一是主体,包括争议行政机关、政府法制办、其他有关行政机关和人民法院,行政争议诉前协调一般由政府法制办公室组织,司法机关辅助。二是程序,诉前协调由争议行政机关确定方案,法院审查并通报政府法制部门,由其责成该行政机关作好协调工作,涉及多个部门的,由政府法制办召集协调会确定方案及责任单位。三是处理结果,协调成功的由原告申请撤诉、立案作撤诉处理,协调不成的予以立案按行政诉讼一般流程审理。
    (四)建立行政和解司法审查机制
    行政诉讼以合法性审查为原则,依法行政原则也不允许行政机关随意处置其法定职权。因此,行政诉讼和解的空间必然是有限的。诉讼和解是当事人对其自身某种权益的退让或放弃,由于行政案件涉及公权力的特殊性,因此在对协调方案进行司法审查的过程中,法官应明确法律底线,也就是行政诉讼和解的实质要件:
    1、当事人就和解事项具有处分权
    就和解事项具有处分权,是指当事人就和解事项事实上有处分的可能,法律上有处分的权限。因此,涉及婚姻关系、身份关系的行政案件以及其他依案件性质当事人事实上无处分可能的行政案件,诉讼当事人不享有处分权,不能成立和解。
    2、和解协议不违法
    违法情形通常包括以下几方面:(1)侵害国家利益、社会公共利益。如存在行政机关明显滥用裁量权、对重大公益的保护未予考虑等情形时,即应认定此种和解违反公益。(2)侵害案外第三人利益。行政案件和解不得侵害案外人利益,对案外第三人施加义务或负担的和解,须由其参加和解并同意,否则即属违法。(3)违背当事人真实意思。诉讼和解须由当事人自愿为之,因欺诈、胁迫、乘人之危等情形,违背当事人真实意思的和解属违法。(4)违反法律、行政法规禁止性规定。
 
 
 


1)被评为二〇一四年度院级优秀调研课题。
2)课题主持人:袁连勇;课题组成员:胡鑫。
来源:
责任编辑:天津二中院