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审判研究 ▏突破“司法壁垒”:京津冀区域司法协作的现状、问题与策略
作者:王丽平 姚强  发布时间:2020-05-14 15:29:31 打印 字号: | |

本文荣获第三届京津冀司法论坛征文二等奖


论文提要:

区域“司法壁垒”,是指伴随着我国现行司法制度、行政区划而存在的,各种制约地区间司法资源正常流动的制度性和非制度性障碍的统称,主要表现为司法活动标准不统一、司法信息不共享、司法行为不互助等方面。区域司法协作是解决这种障碍的有效途径。京津冀区域司法协助经过一段时间发展,取得了显著成果。但从实践发展来看,还存在着缺乏顶层设计,组织架构“松散”,法律、制度缺失,协作范围狭隘等问题。为了解决这些问题,首先是明确司法权的国家性质;其次,在区域内乃至全国范围加强法院标准化建设;再次,加强区域协作的组织制度建设。

以下正文:

20世纪以来,人类社会发生着巨大的变革:伴随着经济全球化而来的区域“一体化”的趋势正处于不断的发展深化之中。这种趋势,不仅仅是国与国之间,也渗透至一国之内的不同区域。{1}区域一体化不可避免地要实现各种经济社会要素和资源的优化配置和重组,这种配置和重组本质上主要指经济社会发展方面,但同时也包括了法律、司法方面。就司法而言,“一体化”发展区域因地域相邻、往来密切,司法工作往往存在很强的关联性:如部分司法事务需要区域法院的沟通协作和相互配合,大量同类、新型以及跨区域疑难案件需要区域法院的共同研究和协同应对,部分案件判决的执行也需要区域法院的相互默契和彼此支持……但囿于司法本身的保守性和系统的封闭性,再加上狭隘的地方保护主义、部门保护主义影响,“一体化”发展区域法院之间的司法协作非但没有形成与区域经济社会协同发展的良好趋势,反而隐约出现了“司法壁垒”的不良现象。打破区域“司法壁垒”、加强区域司法协助,成为区域“一体化”发展需要研究的理论课题和解决的实践问题。

一、区域司法壁垒的概念及现实表现

所谓区域,是“为了叙述、分析、管理、规划或制定政策等目的,视为客观实体来加以考虑的一片地区,它可以根据内部经济活动同质性或功能同一性加以划分”。{2}可以看出,“区域”一般都是以一定的自然或社会联系为基础,这种联系可以是地理上的、文化上的,也可以是经济上、区划上的。地区经济社会发展的差异性,将难以避免导致区域司法发展的不平衡性。而区域“司法壁垒”,则是指伴随着我国现行司法制度、行政区划而存在的,各种制约地区间司法资源正常流动的制度性和非制度性障碍的统称。这种障碍也许保护了本地区的短期利益,但恶化了区域司法环境,削弱了区域司法活动对区域政治、经济、社会活动的影响力,严重影响了司法的规制、导向和保障作用,最终还是削弱了区域发展的综合竞争力。具体而言,区域“司法壁垒”主要表现在以下几个方面:

第一,司法活动标准不统一。“司法活动是国家司法机关依据法律裁判和处理各类案件的活动,是国家通过司法机构为社会提供的一种公共服务。”{3}如同人类社会劳动分工中其他种类的工作一样,司法活动涉及到众多环节,由为数众多的司法人员参与,并且涉及到各种各样的案件,标准较难统一。囿于“宜粗不宜细”的立法传统,即使在已经建成中国特色社会主义法律体系的情况下,当前我国各领域的立法仍留有较多的模糊地带,给执法、司法层面留出相应的操作“漏洞”。目前而言,我国尚未完全建立起统一、完备的司法活动标准,不同地区不同层级法院在司法理念、裁判标准、能力水平上存在着种种差异,“同案不同判”现象仍然存在。这种区域司法活动非规范化、非标准化,严重违背了公平、公正的司法原则,人为加剧了司法资源的紧张匮乏,对区域经济社会发展十分不利。

第二,司法信息不共享。信息共享是区域司法活动的基础性内容,无论是审判、调研经验交流,抑或立案、执行信息共享,对于区域法院进一步的协调磋商和下一步的协作配合,都起到了关键性作用。而目前区域司法信息的流动与共享却处于较为“被动”的尴尬境地。以目前各级人民法院都极为重视的信息化建设为例,虽然法院信息化建设取得了丰硕的成果,但仍存在着较为明显的短板,即“纵向挖掘有余,横向互通不足”。表现在司法实践中,就是各级各地法院虽然基本上能做到了内部各个部门之间司法信息的即时共享和互通,但出于保密、“保护”等心理因素和信息共享制度机制的缺失,不同区域、不同层级法院之间的司法信息互联互通却远未达到这种“和谐”程度。信息共享的渠道不畅、机制缺失、方式单一,也是造成区域之间司法壁垒的重要原因。

第三,司法行为不互助。司法实践中,一些地方法院受地域思维或地方政府干涉的影响,为维护局部利益,往往在立案、审判、上诉、再审、执行等诉讼环节中给外地法院设置繁琐的程序障碍。如在执行领域,由于人力、信息等资源的缺乏,外地法院在异地执行重大、复杂案件时,往往需要协调当地法院执行部门配合。但在部分地方保护主义浓厚的地区,当地法院却可能不但不“协助”、甚至反而进行“阻挠”、“通风报信”,种种现象时有发生。

二、区域司法协作的概念及京津冀区域司法协作的特点

所谓司法协作,“指一法院为便利他法院司法业务之目的依法或基于互惠而在其管辖区域内实施的作为或不作为的协助行为。”{4}按照学界通说,司法协作又可分为区际司法协作和区域司法协作:区际司法协作,主要指不同法系之间的司法协作;区域司法协作,主要指相同法域地区间的司法协作。{5}本文讨论范围即属于后者,指一国之内相同法域间的司法协作。

从概念上看,区域司法协作是交叉于中央司法治理与地方司法治理之间的一种新型治理形态,是我国社会管理体制机制创新的有益实践,不同特点主要有三:一是治理关系不同。中央司法治理和地方司法治理的主体与客体间具有纵向的隶属关系,而区域司法协作的主体、客体均为地方法院,属于横向的平等关系。二是治理机制不同。中央、地方司法治理一般来说都是一种自上而下的主体主导和推动模式,属于“线性”的管理,而区域司法协作主要是一种协调、配合的模式,属于“网状”的合作。三是治理性质不同。中央、地方司法治理是司法机关的外部治理,而区域司法协作则主要是司法机关内部的“自我治理”。

目前京津冀三地在立案、审判、执行等众多领域广泛开展了司法协助,但总体看存在着以下几方面特点:

(一)协作范围不断延伸

司法协作领域的外延十分丰富,涵盖了裁判标准、文书送达、调查取证、证据保全、案件管辖、异地执行、区域法律服务、区域司法鉴定信息互通共享等审判执行领域的各个方面。就京津冀区域司法协作而言,目前司法协助的领域由最开始的执行工作联动,逐步向跨区域立案,多元化纠纷化解远程对接、专业化审判资源共享、发布典型案例统一裁判尺度等多领域。{6}这种根据不同专业领域灵活开展司法协作的方式,有效破解了跨区域进行专业司法保护的难题,有利促进了区域司法协作的发展,值得京津冀区域司法协作借鉴和进一步深化。

(二)协作专业领域不断拓展

实践中,在海事、知识产权、环境保护、司法鉴定等相对专业领域,京津冀地区都存在着形式灵活的司法协作,如三地法院签订了《北京、天津、河北环境资源审判协作框架协议》,深度开展保护环境资源司法协助;签署执行工作联动协作协议书及操作细则,在委托执行、异地执行、信息共享等方面实现“同城效应”;建立保险案件跨区域审判协作机制,在立案、送达、取证、开庭、执行等方面开展区域性司法协助。{7}签订共享社会鉴定资源协议书,实现鉴定资源共享,有效破解鉴定资源分布不均和司法案件需求之间的矛盾。{8}建立京津冀三地法院人员培训和法官交流工作机制,特别加强知识产权、海事海商、生态环境保护等相关审判领域人才的培训和交流等。{9}

(三)协作机制水平有待提高

京津冀地区同属环渤海经济圈,长期以来,其区域经济社会一体化一直在“潜移默化”进行中,市场、社会对司法保护的要求也“水涨船高”,无形中延伸了司法协作的广度和深度:第一,从组织形式看,要求有相对稳定的议事协调机构;第二,从工作机制看,要求具有相对固定的制度机制、流程规范。目前而言,京津冀区域司法协作仍有较大的发展空间。

三、京津冀区域司法协作面临的主要问题

随着京津冀一体化区域相关发展规划的通过与实施,京津冀地区已经开始构建多层次、多形式的合作关系,形成了区域一体化的良好趋势。而区域经济社会的一体化必将带动包括司法治理在内的区域治理相应变革。如果没有牢固统一的司法治理框架约束和保障,所谓的区域“一体化”可能就无法维系。通过司法协作方式来消除京津冀区域“司法壁垒”中的司法标准“杂乱”、司法信息“闭塞”、司法互助“凝滞”等问题,规范、统一司法活动,是实现区域一体化发展的重要司法保障。目前来看,区域司法协作仍存在着以下一些问题:

(一)顶层设计“联动”不足

党的十八大以后,“顶层设计”这一概念频繁出现于中央会议、文件中。在我国现阶段的改革和发展中,顶层设计是最高决策层针对国家发展层面的战略规划、战略目标、战略重点、工作机制和推进方式等领域,进行带有全局性和根本的整体设计,是来自高端的总体构想。我国的历史、传统与国情决定了宏观层面体制制度内容的改革,必须由中央决定和推动。有学者在总结改革开放30年来的司法改革时,就认为我国司法改革的突出问题在于“全局性迷失”,表现为:“司法改革的思路与步调不统一,补单制约了司法改革的进展和深度,也加剧了全国各地司法尺度不统一的问题;由于缺乏统一规范和有力监督,缺乏严格的审批备案制度,致使各地在改革措施的推行上,随意性大,偶然性强;保障措施、配套制度跟不上,制度衔接和部门配合经常出问题,部门割据、地方割据现象严重,从而严重影响司法改革的效果。”{10}

加强司法体制“顶层设计”,一个非常重要任务就是从体制上解长期困扰我国司法制度运行的一大“顽疾”:司法地方化。司法地方化最主要的危害在于破坏了国家法治的统一性、阻碍了区域乃至全国统一市场的建立,而这种危害也直接导致了“司法壁垒”现象的产生。“司法地方化”形成原因比较复杂,一个重要历史原因是司法权的性质长期没有得到澄清:到底是中央事权,还是地方事权?这种根本性质上的“混淆”,导致了“现行的司法管理体制并没有将作为司法权力的中央属性全面体现出来,结果出现了‘诉讼主客场’、司法地方保护主义等严重影响司法公正的问题。”{11}如果没有最高司法机关乃至中央最高层系统性、全局性地“顶层设计”和“整体规划”,就难以破除司法“地方化”的顽疾,也难以达到通过司法协作促进协同发展的目的。而且,从已公布的国内各区域“一体化”发展战略来看,内容基本上涵盖经济、社会发展的方方面面,但较少涉及到社会治理尤其是司法治理领域。司法治理与行政治理、社会治理等在顶层设计上协同不够,这不得不说是一种缺憾。

(二)组织架构“松散”

组织化程度的高低是衡量司法协作发展水平的重要标准。从目前京津冀区域司法协作的现状看,区域司法协作仍处于一种非体系性的松散阶段,缺失强有力的组织保障,即使是其中司法协作经验较为丰富、开展工作较早的地区,也处于仅成立了一些“联系会议”、“联席会议”之类“松散组织”的尴尬境地,整体上仍缺乏强有力的组织领导体系,不具备固定、明确的结构体系,也未形成成熟、完善的协作模式。笔者以为,这有其深刻的制度、现实原因:首先,司法权天生就具有“被动”、“谦抑”的特点,可以说是“既无军权,又无财权,不能支配社会的力量与财富,不能采取任何主动的行动”{12},本身缺乏组织、串联的欲望和动力。其次,我国法律明确了上下级法院之间为“指导和监督关系”,而非以上率下、号令统一的“领导”关系,不同区域法院之间缺乏后天的“组织性”和“体系性”;最后,我国司法管辖区域基本上是按照行政区划来划分,并进行“条块”式管理,地方法院的人事任免、财政经费受到当地政府的制约,司法“地方化”现象严重,这也导致了不同地方法院之间难以“结合”较为成健全、严密的组织架构。这种“松散组织”因缺乏必要的稳定性、架构性,既难以对下一步的行动进行战略性预期,也难以有效协调成员之间默契配合协作。

(三)法律、制度缺失

成熟完善的法律法规、制度机制是支撑京津冀区域司法协作良好运转所必不可少的骨骼和脉络。京津冀区域司法协作问题的存在,固然与缺乏顶层设计、组织化程度较低不无关系,但目前有关司法协作的法律法规、制度机制缺失或不健全,也是不争的事实。

第一,缺乏明确的法律规定。目前,我国有关司法协作的大量法律规定,仍集中于区际司法协作,仅有少数法律、司法解释{13}对区域司法协作中的部分领域进行了原则性的规定。国内法院之间的区域司法协作虽然在实践中呈现出“百花齐放”、“生机勃勃”的态势,但作为一种实践层面的自发举动,在缺乏法律、司法解释明确授权的情况下,其合法性、合理性容易让人质疑。

第二,缺乏完善的制度机制。在现行行政区划制度框架内,区域各成员单位都是本行政区域内经济社会发展的直接推动者和政策决策者。按照博弈论的观点,“作为制度交易博弈的行为主体,各方关注的都是自己一方的现实和未来利益,更多的追求自身利益的最大化,而较少考虑全局和长远利益。”{14}如果没有完善的制度机制来沟通各方需求、平衡各方利益、体现各方意志,区域司法协作将会难以为继、分崩离析。尽管目前部分区域法院之间已经建立了一些司法协作的制度机制,但无论在广度、深度或者可操作性上都远远不够。

四、京津冀区域司法协作相关问题的解决对策

(一)司法权“国家化”

我国是单一制国家,司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方法院,而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。我国现行宪法将法院和检察院单列一节,并规定法院是国家的审判机关,检察院是国家的法律监督机关。且作为宪法性法律的《立法法》规定,司法制度属于全国人大及其常委会立法的绝对保留事项。这充分表明:其一,我国是统一的单一制国家,除特别行政区经中央授权享有独立的司法权和终审权外,民族自治地方和一般地方并没有独立的司法权,审判权、检察权性质上属于中央事权,而非地方的事权。其二,法院、检察院是国家设在地方的机构而非地方自己的机构。其三,国家通过宪法授予地方国家权力机关对法院、检察院的组织权和监督权,主要是基于我国地域辽阔的国情和管理便利的需要,并没有因此改变其作为国家的审判机关和检察机关的属性。十八届三中全会决定逐步改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物由省一级统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,其立论依据及前提也都是基于司法权的中央事权属性。人民法院“四五改革纲要”“五五改革纲要”也都多次明确司法权的中央事权属性。可以说近年来,无论是从中央到地方,还是从学界到实务,对此观点都已经趋于一致。因此,尽管我国大约共有3000多个法院,但“地方”法院行使的司法权均直接来源于国家法律的规定或者授权,它们都是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。从理论、制度以及实践等层面明确司法“事权”属于中央,为中央推动司法由“地方化”转变为“国家化”、加强区域司法协作的顶层设计和整体规划、制定区域司法协作相关法律和司法解释提供了理论依据和制度前提,下一步亟需解决的就是如何将相关顶层设计落到实处,切实破解“司法地方化”顽疾。

(二)加强法院标准化建设

法院标准化,起源于“司法标准化”,主要指“为了获得最佳司法秩序和效果,对司法过程中执法尺度不一的共性问题制定并实施共同的和重复使用的规则的活动,包括司法标准的组织制定、推动实施、监督管理的全过程。”{15}客观地说,不同区域法院在作出司法行为的过程中,尽管都要依据和遵循我国有关法律、行政法规以及司法解释的规定,但因各地的经济发展水平、人口素质、社会状况有所不同,各地的司法活动标准也不尽相同。如不同区域法院在审判、执行中的立案标准、定罪量刑尺度、裁判执行等司法标准方面上可能却存在着客观差异,没有形成区域内相对统一的司法标准。但长期来看,各地经济社会发展程度的不一致将会逐渐融合统一,而司法标准的不一致、不统一将成为影响这种“融合统一”的重要法律瓶颈。因此,加强区域乃至全国间的法院标准化建设,对于强化区域司法协作意义重大。笔者以为,重点应加强以下几方面的法院标准化建设:

第一,统一实体标准。“同等情况相同对待”既是古老的法律格言,也是现代法治的基本原则。有权立法机关、司法机关应进一步加快制定法律适用细则,规范法官自由裁量权,实现立法的超前性和细密性,削弱法官自由裁量的比重,规制法官自由裁量权的滥用。如中级以上地方人民法院,可根据《最高人民法院关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》的规定,通过审理案件、制定统一适用的审判业务文件、召开审判研究联席会议、组织法官培训等形式,对区域法院的审判工作进行指导,规范和统一裁判标准。另外,考虑到“先例”对“未来的同类或类似性质的案件都具有某种指导力量”,{16}在不违反法律及上位案例的情况,地方法院之间可以探索建立区域案例指导制度,充分发挥区域典型案例的示范引导作用,统一区域司法尺度和裁判标准。总之,“对于有些问题的裁判标准可以先通过省、市一级法院予以区域性统一,未必急于追求全国统一。”{17}

第二,统一程序标准。对区域法院间的诉讼服务、诉前保全以及立案、分案、排期、审限、裁判、执行、结案、上诉、涉诉信访、执行等各诉讼流程内部及流程之间的相互衔接、相互配合作出统一规定,确保司法流程高效运行。如在执行流程中,可以统一执行准备、执行财产调查、执行当事人的变更和追加、执行财产控制、强制执行等一系列流程实施标准,加强执行协作,规范执行行为,实现执行协作的“异地同城”效应。还如,可以简化、统一区域内异地执行手续,不再需要高级人民法院开具介绍信等繁琐手续,只要携带齐全约定的本院介绍信、工作证、执行公务证和相关生效法律文书,协作法院就应当优先提供交通、人力等支持。

(三)加强协作的组织、制度建设

固定、权威的组织机构是司法协作体系的“大脑”和“心脏”。有必要在京津冀区域法院间建立由上级法院指导的、各地法院共同参与的司法协作组织体系。

第一,制定区域司法协作规则。区域司法协作规则应由司法协作委员会章程以及审判执行协作规则、信息交流协作规则、审判管理协作规则等具体内容组成。司法协作委员会章程应明确委员会的组成、职责、程序议事方式以及决议的效力和责任等内容。各具体司法协作规则应由协作内容、协作方式、协作期限、协作责任等内容组成。

第二,建立区域司法协作委员会。成员由各协作法院的负责人担任,委员会的章程和议事流程由各区域法院共同约定。司法协作委员会负责定期召开协作会议,研究审判执行协作、审判管理协作、涉诉信访案件协作、司法动态信息交流、法官异地挂职交流等方面内容,明确司法协作具体事项,拓宽司法协作领域。在有重大事项需要及时解决时,司法协作委员会还可以召开临时性会议。

第三,建立司法协作联络机构,指定司法协作联络人员。可在各区域法院所在的省(直辖市)高级人民法院内部设立司法协作联络办公室,各区域法院内部指定专门的司法协作联络人员,负责司法协作委员会各项决议的具体落实以及日常对口联络工作,承担司法协作具体的事务性、技术性、服务性工作。

另外,更为重要的是,“事后冲突解决机制只能作为一种必要补充,更重要的是一种事先进行协调、避免冲突发生的法律机制。”{18}成熟完善的制度机制也是支撑区域司法协作良好运转所必不可少的骨骼和脉络。根据司法协作的性质和特点,应建立区域法院间的直接联系、协调磋商、信息共享、行为协作等不可或缺的制度机制。以直接联系机制为例,在省(直辖市)内的区域法院,遇有需要协作的事项,可通过各法院内设的司法协作人员进行直接联系;分处不同省(直辖市)内区域法院,可同时与省(直辖市)高级人民法院司法协作办公室、被请求法院司法协作人员联系,省(直辖市)高级人民法院司法协作办公室负责指导、监督、督促下属区域法院及时完成司法协作事宜。以信息共享机制为例,可组织区域协作法院出版内部信息交流期刊、建立内部协作局域网络,刊登介绍有有关司法协作、审判执行、调研交流等动态信息。

总之, “司法壁垒”的存在,严重阻碍了包括京津冀的相关一体化区域裁判、政策、信息等司法要素的自由流动和资源的有效配置,其结果必然是抬高了区域间司法资源流动的成本,降低了司法活力,最终损害了司法正义。只有不断加强司法协作、提高协作水平,增强司法协作的针对性、可操作性、前瞻性,逐步形成优势互补、资源共享、相互促进、联动发展的区域司法协作良好形势,使区域民众和各种社会组织受到司法的平等保护和约束,才能最终打破“司法壁垒”、为区域一体化的良好发展提供有力司法保障和优质法律服务。


相关注释

{1}近年来,中央先后批准实施了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《江苏沿海地区发展规划》、《促进中部地区崛起规划》、《京津冀协同发展战略》等多个区域发展规划,区域一体化已经成为我国经济社会发展的重大国家战略。

{2}Edgar M. Hoover & Frank Giarratani. An Introduction to Regional Economices[M]. Alfred A. Knopf, 1984:264.

{3}潘勤:《应当加强司法活动的标准化建设》,《法制日报》2006年4月13日。

{4}宋渝玲:《我国区际司法协助问题探析》,《西南政法大学学报》2004年第6卷第1期,第39页。

{5}参见赵秉志、何超明:《中国区际刑事司法协助探索》,中国人民公安大学出版社2003年版,第7页。

{6}参见《京津冀全方位开展司法协助》,http://www.hebeicourt.gov.cn/public/detail.php?id=29824,2019年4月10日访问。

{7}参见《京津冀全方位开展司法协助》,http://www.hebeicourt.gov.cn/public/detail.php?id=29824,2019年4月23日访问。

{8}参见《京津冀高院签订共享社会鉴定资源协议书》,http://www.hebeicourt.gov.cn/public/detail.php?id=29279,2019年4月25日访问。

{9}参见《积极推进京津冀法院人员培训和交流》,新华网,http://www.xinhuanet.com/legl/2017-02/09/c_129472293.htm,2019年5月7日访问。

{10}夏锦文:《当代中国的司法改革:成就、问题与出路—以人民法院为中心的分析》,《中国法学》2010年第1期,第20页。

{11}蒋惠岭:《中央司法事权的八项“基本待遇”》,《法制日报》2015年1月28日。

{12}[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》[M],程逢如、在汉、舒逊译,商务印书馆1980年版,第391页。

{13}如《最高人民法院关于委托执行若干问题的规定》、《最高人民法院关于人民法院相互办理委托事项的规定》分别对委托执行、委托送达、委托调查等进行了原则性的规定 。

{14}郭春明:《环渤海经济一体化进程中的法制协调机制研究》,《山西师大学报(社会科学版)》2007年第34卷第4期,第8页。

{15}天津市高级人民法院审判管理办公室:《司法标准化建设的内涵、价值与实现途径》,《人民法院报》2014年12月31日。

{16}Redlich,“The Case Method in American Law Schools”, Bulletin No.8, Carnegie Foundation, PP. 37.

{17}徐子良:《地方法院在司法改革中的能动性思考—兼论区域司法环境软实力之提升》,《法学》2010年第4期,第156页。

{18}叶必丰:《长三角经济一体化背景下的法制协调》,载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2004年第6期,第8页。


 
责任编辑:天津二中院