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审判研究 ▏环境法基本原则批判分析——以立法目标替代基本原则
  发布时间:2020-08-14 11:11:24 打印 字号: | |

环境法基本原则批判分析 

——以立法目标替代基本原则



该文刊登在《法制与社会》2019年第7期


摘 要:我国多数环境法学者认为我国环境法应当有自己的基本原则,鲜有文献对环境法基本原则进行批判性研究。本 文认为基本原则与立法目标相比,环境法在理论上和司法实践中都更需要立法目标。环境法学更需要关于立法目标的理 论研究。在环境法中,原则不是规则的模式、原则不制造规则;立法目标是规则的模式、立法目标制造规则;原则的审判准 则的功能可以由立法目标来发挥。通过解读我国 2014年《环境保护法》,本文认为规定的“原则”实质上是立法目标,环境 法需要科学地设置立法目标,以目标替代原则,在司法实践中对各立法目标权衡使用。


以下正文:

环境法的基本原则一直是我国环境法学研究领域的重要课 题。我国多数环境法学者认为环境法应当有自己的基本原则,并 对基本原则及其内容基本达成共识。研究显示,到目前为止尚未 有文献对环境法的基本原则进行批判性研究。在公法领域,根据 依法行政和罪刑法定原理,法院应当以法无明文规定而拒绝裁 判,即没有规则或无法适用规则时不适用原则。环境法属于公 法,也应当遵从这一基本原理,而且我国 2014年修订的《环境保 护法》(以下称《环境保护法(2014)》)第5条虽然规定了“原则”, 但从未在司法实践中适用,这一事实和没有规则或无法适用规则 时不适用原则的基本原理促使我们进行理论上的反思:环境法应 不应当有基本原则?为了解答这个问题,本文试图对我国环境法 基本原则的研究进行批判性研究。

一、对环境法基本原则的研究成果之反思

我国环境法学者大多数都认为环境法应当有基本原则,在他 们主编的环境法教材中,都有关于环境法基本原则的论述。具有 代表性的是马骧聪、韩德培、吕忠梅和徐祥民四位环境法学知名 学者。

(一)具有代表性的观点

马骧聪先生主编的《环境保护法》(1988年版)认为,环境法 基本原则包括:经济建设和环境保护要协调发展原则,预防为主、 防治结合、综合治理的原则,全面规划、合理布局原则,谁污染谁 治理、谁开发谁保护原则、依靠科学技术进步保护环境原则,依靠 群众保护环境原则;韩德培先生主编的《环境保护法教程》(1998 年版)指出,环境保护法的基本原则有:环境保护与经济、社会发 展相协调的原则,预防为主、防治结合、综合治理的原则,污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复的原则,依靠群众保 护环境的原则;吕忠梅先生主编的《环境法学》(2004年版)则认 为环境法的基本原则有:协调发展原则、预防为主原则、环境责任 原则、公众参与原则;徐祥民先生主编的《环境与资源保护法学》 2013年版)提出,环境法的基本原则包括:协调发展原则,预防 为主原则、开发者养护、污染者治理原则、公众参与原则。

上述这些有代表性的观点都认为协调发展、预防为主、环境 责任和公众参与是环境法的基本原则,尽管文字表述不尽一致, 但内容、功能都基本一致。学者们的分歧主要是协调发展原则和 预防原则的地位。周珂先生认为协调发展原则是最重要的原则;徐祥民先生认为协调发展原则是环境法首要的基本原则,它反映 了环境法的本质和价值取向,符合当代环境法的发展趋势。汪劲 先生指出,预防原则是环境法原则的核心;周珂先生说,预防原则 是现代环境保护的灵魂。三位先生的观点表明,协调发展原则和 预防原则都是环境法原则的核心。

(二)环境法的基本原则和环境法的立法目标区别不大

美国学者史蒂文•费里指出,环境保护法有两个主要目标:预防不可恢复的环境损害、在私人和商业活动中考虑环境的价 值。环境法的这两个目标与我国学者所总结的环境法的两个核 心原则相一致。在环境法律规范中,学者们所认为的原则性规范 与规则不同,但与立法目标的条款在表述上没有什么区别,两者 都没有“行为模式+法律后果”这样的法律规范逻辑结构,从这个 角度讲,环境法的基本原则和环境法的立法目标区别不大甚至是 内容基本相同。

赞同环境法应当有基本原则的学者们指出,与规则相比,环 境法的基本原则更集中、更明确地承载了环境法的立法目标。徐 祥民先生认为环境法的基本原则表达我国环境法的基本价值追 求和立法目的,蔡守秋先生的观点则更进一步,认为经济、社会与 环境协调发展的原则是环境法的目标。其实,预防原则也可以表 述为环境法的立法目标,因为解决环境问题或环境危机、为保护 人的利益而进行环境保护是环境法的根本目的,预防一定是实现 这个目标的手段,是较低层次的目标。

行文至此,结论已经初步明确:环境法不应当有基本原则,而 应当有立法目标。

二、环境法不应当有基本原则 

(一)环境法立法目标的功能

赞同一个部门法存在基本原则的学者认为,法律包括原则和 规则,原则与规则有区别。原则不先确定明确而具体的行为和事 实,也不规定法律权利也不规定法律义务,更不规定明确的法律 责任。因为这个特点,再加上每一个法律原则都是在大量的现实 或确定的实际生活和人与人的关系中归纳抽象出来的准则,因此 它覆盖的实际生活和人与人的关系与一个法律规则相比,更加丰 富。所以法律原则的功能之一是为立法提供准则,为司法审判提 供准则。原则成为规则的模式或成为规则的模型,原则创制规 则,原则是规则或制度的基础和来源,所以原则是制定规则的依 据即具有立法准则的功能,立法者先确定原则,再以原则为准则 制定规则或制度。

环境法的立法目标也具有原则的上述特点,立法目标也可以 发挥立法准则和审判准则这两项功能。《环境保护法》是环境法 体系的基本法,《环境保护法(2014)》规定了环境法的“原则”。该 法第 1条规定:“为保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障 公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,制定本 法。”第 4条和第 5条的规定就是赞同环境法基本原则的学者们 所认为的环境优先原则或协调原则、预防原则、环境责任原则和 公众参与原则。然而,第 5条虽然有“原则”一词,但在表述上与 第 1 条没什么实质区别,第 4 条也与第 1 条没什么区别。第 1 条 规定的“保护和改善环境、防治污染和其他公害”可以归结为保护 和改善环境,第 4条规定的“保护和改善环境使经济社会发展与 环境保护相协调”可以理解为“保护和改善环境”是为“经济社会 发展与环境保护相协调”服务,这样“经济社会发展与环境保护相 协调”就不可能是原则,因为第 1条不可能为第 4条服务。保护 优先是“推进生态文明建设”这个目标的应有之义。第 5条规定 的“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”既然是 “环境保护”所“坚持”的,就可以理解为是实现“保护和改善环境” 这个目标的方法或次级目标。这样理解,立法目标就可以代替原 则,原则所发挥的功能就可以由立法目标来发挥。如果说原则根 据目标使规则或制度合理化,那么使规则或制度合理化的最终根 据是目标,这样,原则不是规则的模式、原则不制造规则,而是立 法目标是规则的模式、立法目标制造规则。用目标指导立法不仅 使目标涵盖的制度范围更广,而且会使制度更有高度、更有深度。原则的解释功能也可以被法律目标的解释功能所替代。拉伦茨 先生就认为,法律解释的客观目的论的标准包含法秩序中的法律 原则,伯恩•魏德士先生进一步认为,法律解释是要确定立法者 真正的调整意志和调整目的,既然如此,可以用立法目标直接进 行法律解释,而不需要用原则进行解释,环境法需要的是目的解 释方法。赞同用原则造法的学者其实就是用目的性限缩或目的 性延伸的方法造法即“目的论的标准”,在确认法律上的漏洞和对 法律上的漏洞进行填补时,法官一般来说要受立法上的评价和立 法目标的制约。赞同存在原则的拉伦茨先生也认为,以原则为基 础作出裁判以内存于法律中的目的为根据。法律适用者应当探 究立法者的规范目的而不是探究原则。

(二)环境法不需要基本原则

即使法律有基本原则,立法目标也是统帅原则的,立法目标 是根据社会需要和时代要求而设置的,立法目标经常发生变化, 而法律原则是一个比较大的惰性体系,对社会和生活的改革要求 和压力经常进行限制甚至消除,尽管法律原则本身也会发生变 化,但非常缓慢,缓慢的程度是人们很难察觉到的,就好象一艘巨 轮,永远受着轻风细浪的拍击,偏移极为有限。或者说法能够适 应社会的变化而发生变化,但这种法的适应社会之变而变不会在 法律原则的表面上或文字上明显地表现出来。所以立法目标比 原则可以直接实现法律规范和法律外规范的互动,使社会规范进 入法律,从社会生活中发现和提炼生生不息的规则,这样法律就 可以追随社会发展和时代进步。而原则是立法目标的具体化,通 过原则实现这种互动还应当经过立法目标的过滤或许可,在法律 推理上多了一个不必要的环节。美国学者亚历山大和克雷斯先 生观点明确地反对法律原则,他们认为,法律方法论只需要两种 规范类型:正确的道德原则和实定化的法律规则。它不需要法律 原则。法律原则在规范上要么无吸引力要么是多余的。“正确的 道德原则”其实是指符合社会和时代要求的法律之外的社会规 范,两位学者不承认法律原则,把法律原则的立法准则和司法准 则的功能交给了这种法律之外的社会规范,说明了法律规则和这 种法律之外的社会规范的紧密关系。

在我国学者中,徐祥民认为,与民事、刑事等法律相比,环境 法更需要基本原则。因为环境法不像民事权利义务主体和刑事 权利义务主体那样可以简化为某种单质的行为主体,而是要影响 多种主体,包括生产者、消费者、管理者,还有执法机关、立法机 关,甚至包括司法机关。环境法律关系的主体是不同质的,所以 环境法律关系的组成部分也是不同质的。笔者推断徐先生的意 思应当是:不同的主体需求不同、对环境保护和经济发展的态度 不同,需要环境法的基本原则把这些不同的需求和态度统一起 来。然而原则起不到这个作用,立法目标却可以起到这个作用, 因为不管是什么主体,必须认同立法目标,事实上保护环境这个 根本目标已被广泛认同,而协调发展原则或生态优先原则和预防 原则仍处于争论之中。另外,基本原则在适用时可能出现相似案 件不同判决的情形,况且到目前为止我国尚未出现运用基本原则 审判环境法案件的司法实践。

三、环境法应当用立法目标代替基本原则

环境法应当不应当存在基本原则,中外学者有两种不同的 观点,一种观点认为基本原则的存在是有必要的,另一种观点认 为没有必要。但对一部法律、一个法律部门应当有自己的立法 目标则没有争议,因为一部法律、一个法律部门一定有自己的立 法目标,即使一部法律中的立法目标有的是学者们从法律规范 中推导出来的。我国的法律都在第一条规定了立法目标。我国 环境法律的修改每次都修改立法目标,而且都是增加立法目标 的内容。

(1) 《环境保护法(2014)》第一次规定基本原则的意义 1979年《环境保护法(试行)》(以下称《环境保护法(1979)》)

规定的环境立法的目的是我国《宪法》第 11条规定的“国家保护 环境和自然资源,防治污染和其他公害”;1989年《环境保护法》 以下简称《环境保护法(1989)》)的环境立法的目的是“为保护和 改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康, 促进社会主义现代化建设的发展。”《环境保护法(2014)》的环境 立法的目的是“为保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公 众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展。”《环境保 护法(1989)》比《环境保护法(1979)》的立法目标多了两项“保障 人体健康、促进社会主义现代化建设的发展”,《环境保护法 2014)》的立法目标把《环境保护法(1989)》的“促进社会主义现 代化建设的发展”改为“促进经济社会可持续发展”,而且增加了 一项“推进生态文明建设”。《环境保护法》到 2014年修订才规定 基本原则,《环境保护法(1989)》和《环境保护法(1979)》没有规 定,而从 1979《环境保护法》到 1989年《环境保护法》,立法目标 发生了很大变化,环境法制度发生了很大变化,虽然《环境保护法 2014)》规定了基本原则,但环境法制度并没有发生重大变化,说 明了是立法目标的变化而不是基本原则的改变推进了环境法基 本制度和其他制度的变化,基本原则的存在是基本上没有必要 的。

(2) 环境法的立法目标分级的意义 环境法的立法目标的层次和级别不同,可分为直接性的环境

立法目标、中间性的环境立法目标以及终极性的环境立法目标。直接性的环境立法目标是防治污染和其他公害,中间性的环境立 法目标是保护和改善环境,终极性的环境立法目标是保障公众健 康、推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展。

a.直接目标、中间目标和终极目标之间的关系 《环境保护法(2014)》第4条第 2款规定的“保护和改善环 境”是中间目标,目的是“使经济社会发展与环境保护相协调”, “经济社会发展与环境保护相协调”为“促进经济社会可持续发 展”这个终极目标服务。第 5条规定的“保护优先、预防为主、综 合治理、公众参与、损害担责”可以理解为是与“防治污染和其他 公害”同样的直接目标,为“环境保护”这个中间目标服务。当然, 第 5 条规定的这五项也可以理解为实现“环境保护”这个目标的 手段,而手段是目标的组成部分,所以也可以理解为是为“环境保 护”这个中间目标服务的目标。

b.立法目标目标之间的比较具有很强的客观性和确定性 学者们除了把原则分为基本原则和具体原则之外,基本原则 和具体原则内部没分为不同层次的原则。当几个原则都可以适 用的时候,如何确定适用的原则?美国学者迈克尔・贝勒斯先生 认为,原则有分量,法律原则如果冲突或抵触,应当进行衡量以取 得平衡,一些与另一些原则相比分量较大。原则的适用需要对 “分量”进行互相衡量或平衡,原则的适用主观性较大;所以,原则 的分量之间的比较不如目标之间的比较直观,目标之间的比较具 有很强的客观性和确定性。德沃金认为一个部门法或整个法律 体系应当有其法律原则,法律原则有深度,而法律规则没有深度, 即法律原则和法律规则的分量和重要性不同。当各个原则互相 交叉的时候,要解决这一冲突,就必须考虑有关原则分量的强弱。虽然德沃金的理论是最强而有力的,论述也是最精细的,但德沃 金也认为哪个法律原则重要、哪个法律原则不重要,争议不断。亚历山大和克雷斯先生则指出,法律原则的分量是不确定的,达 不成共识,其适用必然是个人的判断。既然“法律原则的分量不 确定”,“原则的分量”不如“目标的分级”客观、科学,应当适用的 是立法目标,立法目标是大多数人的共识,不是个人的判断,对哪 个目标更加重要的判断经常是没有争议的。原则无法继续分层 次,而目标则至少可以分三个层次。赞同环境法基本原则的学者 们所总结出来的原则都可以被立法目标替代,成为实现中间目标 或终极目标的直接目标。直接目标服务于中间目标,中间目标服 务于最终目标。如果低层次目标能够解决问题,先适用低层次目标。这样,目标就具有了可操作性,尽管不如规则的可操作性强。



作者:天津市第二中级人民法院   付彦彦

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